Es handelt sich eindeutig um Verfolgung, wenn diese durch den Staat erfolgt. Dem Vorschlag zufolge kann Verfolgung auch durch nichtstaatliche Kräfte erfolgen, und zwar in den Fällen, in denen ein Staat unfähig oder unwillig ist, wirksamen Schutz zu bieten.
In het voorstel is echter ook bepaald dat de vervolging kan uitgaan van niet-overheidsactoren, wanneer de staat niet in de gelegenheid of niet bereid is daadwerkelijke bescherming te bieden.
